多重利益纠缠令“土地财政”不退反进

　　究竟地方政府从土地中刨出了多少“金娃娃”？虽然从未见到公开的确定性结论，但综合国家统计局和财政部的统计数据计算，2012年中国房地产业销售6.4万亿元，土地出让收入28517亿元，占比达45.3%，如果加上中央政府土地税收的部分返还和转移支付，地方政府至少每年从土地出让中切走了一半有余的蛋糕。若拉长时间段，国人能更完整地看到地方政府从土地中淘金的镜像。粗略统计，从2008年到2012年，地方政府土地出让总收入超过11万亿，扣除成本性支出，地方政府从土地出让中获得的纯收入至少4万亿元。

　　值得玩味的是，尽管中央政府不断出台调控房价的举措，“土地财政”非但不见有任何被冲淡的迹象，相反在不断加强。中原地产研究中心的最新统计数据显示，今年前5个月，全国主要的十三个一二线城市合计土地出让金高达3067.66亿元，相比去年同期上涨125%；其中京沪穗深四个一线城市土地出让金合计高达1411.8亿元，比去年同期上涨350%。

　　自然，土地价值盛宴并非地方政府独自享用，这其间有税收，地产商的后续开发收益等等。因此，深入研究不难发现，围绕着土地蛋糕的切分，地方政府与后两者之间会发生不同程度的利益纠缠与博弈关系。

　　一个是卖方，一个是买方：对地方政府与房地产开发商之间的关系显然是一种此消彼长的零和游戏。由于地价的高低直接决定地方政府最终实际所得，地方政府当然希望竞拍市场拍出的土地价格越高越好。分析发现，一宗经营性地块的出让过程会出现评估价、底价、标底(起叫价、起始价)和竞买价(成交价)等多种价格。政府在委托相关机构评估地块价格后，会根据估价结果、产业政策和土地市场情况等综合确定出让底价。据国土部专家测算，地方政府设定的底价会比成本价高出25%左右。换言之，只要该地块最终能出让，即便是以底价成交，也相当于会有超过25%的纯收益。

　　必须承认这些年来各地方政府超强的土地营销能力。一方面，如果在土地出让过程中最终竞买价低于底价，则意味着该地块流标或流拍，但地方政府会从多种渠道释放出收紧土地供给的信息，以倒逼流标之后的开发商相应提高对地块的测算价格。另一方面，为了让土地卖一个好价钱，地方政府往往会精心选择推地时间和方式。一个基本规律是，楼市销售火爆时段，往往是土地加速和密集上市的旺季。以今年的最新土地市场生态为例，1、2月，举国楼市异常红火，推地盛宴相应频繁出现，两个月地方政府土地收金接近去年的一半；3月“国五条”出台后房市暂时沉寂，全国土地零出让；进入4、5月之后，一线城市商品房量价齐升，京、沪、穗等地不约而同地推出多个优质地块纷纷“抢收”。

　　相对于在地产商面前表现出强势而言，地方政府面对中央政府自然要收敛和低调得多，两者之间太极推拿式游戏也若隐若现。按照中央政府的要求，地方必须从土地出让纯收益中提取一定比例用于农业、水利和保障房等建设，其中包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障，不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育等。为了尽可能地提高自主处置资金的比重，地方政府遂在降低计提土地纯收益或减少上述项目的开支上动起了心思。通过操纵成本收益账目表，做高土地出让的成本以规避资金上缴就是一种行之有效的“合规”方式。如一条道路的修建原本应由财政出资，但土地部门可将之放入土地出让的一级开发过程中，这就变成了成本。土地出让后看似纯收益降低，但实际上地方借此减少了财政支出，相当于增加了财力。并且，地方也可以据此减少对上述四大支出项目的提成。

　　在笔者看来，在近两年来土地出让纯收入不断下降的趋势中，不排除有地方政府为防止资金过多上缴给上级政府而有意识地“打埋伏”。

　　如果说地方政府与房地产公司以及中央政府之间存在着深浅不同的利益博弈色彩，那么其与具有城市融资平台性质的域内地产商之间则具有十分密切的共生共荣关系，两者之间长期心照不宣地进行着背靠背的双赢游戏。作为对冲央行不允许地方政府从金融机构直接贷款之规定的重要手段，各地方政府普遍成立了各种准政府性质的地产公司，以此通过土地出让和抵押来获取间接融资，而对于这些尽心效力的域内地产公司，地方政府往往会以提供城市与工程建设项目作为回报。为了做大城市投融资平台，以更大手笔地从金融机构取得信贷资源，通过名下的地产公司大量收储土地是地方政府的习惯性作为。据《2012年中国国土资源公报》，截至去年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿，同比分别增长15.7%和23.2%。需要特别强调的是，地方政府通过土地抵押所带来的隐形收益，长期以来并未被计入土地财政。