1998年—2004年，中央政府累计推出了至少7批、共计11.74亿平方米的经济适用住房建设指导计划。其中，1998年—2003年累计下达经济适用住房建设投资计划10.47亿平方米，相当于同期全国城镇新建住房面积的32%。但是，实际完成的经济适用住房建设面积大约只有4.77亿平方米，仅占计划的45%。地方之所以缺乏建设经济适用住房的积极性，主要有两个方面的原因：

　　一是土地收益的重要性日益突出。2001年《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》出台以前土地出让金占地方财政收入的比重仅为16.61%，随着2002年该规定出台和经营城市的发展战略出现，地方土地出让金逐年增加，由2001年的1295.89亿元增加到2010年的29109.94亿元，增长了22.46倍，土地出让金占地方财政收入的比重也显著增加，自2003年起基本稳定在50%左右，2010年高达71.68%，土地出让收入成为地方主要财源，土地收益成为地方主要财源增加了落实经济适用住房政策的难度。受自身利益驱动，地方大幅度减少经济适用住房建设供地量，有的地方甚至变相停止经济适用住房建设计划。

　　二是经济适用住房的建设加重地方财政负担。首先，政府因经济适用住房建设而损失土地和税费收入，以及土地升值利润；其次，政府对经济适用住房建设、审批、交易等各环节进行监管会产生各种监管成本。

　　地方政府在综合权衡中央政策与自身利益以后，会对经济适用住房政策做出一定的调整。这种调整，一方面是将中央政策地方化，丰富了经济适用住房政策的执行形式，另一方面是将政策不断细化，使其更具有操作性与执行性。对中央政策调整主要体现在四个方面：

　　一是供应对象的调整：不断缩小、定向供应。1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房为主的住房建设的通知》提出，要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。经济适用住房的供应对象是中低收入家庭。2004年颁布的《经济适用住房管理办法》和2007年新修订的《经济适用住房管理办法》分别对经济适用住房的供应对象做出了较为详细的规定，即具有当地城镇户口、住房困难家庭收入符合标准。

　　二是供给方式的调整：租售并举。从支付能力方面来看，“只售不租”调整为“租售并举”，主要是基于以下考虑：第一，近年来，中等及中等以下收入家庭经济适用住房价格收入比普遍偏高，对经济适用住房的支付能力不足；第二，随着时间的推移，中等及中等以下收入家庭对经济适用住房的支付能力逐渐下降。

　　内循环模式的提出，本质上是对经济适用住房自愿退出机制向强制退出机制转变的一个过渡性或者折中性安排，其原因在于：第一，遏制经济适用住房的上市套利现象；第二，在一定程度上弥补审核制度的缺陷；第三，在一定程度上缓解政府负担；第四，增强经济适用住房的保障性。

　　四是探索新的供给制度：限价房和公租房。限价房制度和公共租赁住房制度的推出，为原有的住房供应体系增加了新的制度供给，与廉租房覆盖范围不断扩大的意图相同，限价房制度也是为了完善原有的住房供应体系，在保障性住房与商品房之间建立一种过渡的住房模式。新的制度供给旨在推动住房供应体系的完善与合理化，让更多的住房需求者“对号入座”，解决城市夹心层的住房困难。