今年四五月间，国家发改委“新型城镇化”专题调研组完成了对广东、浙江等8个有代表性省份的调研。调研组对不同城市调研后发现，“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”。无独有偶，近日有报道，云南曲靖、河南濮阳、陕西米脂等多地事业单位在招考条件中设置户籍限制。一时间，社会对户籍改革步履维艰、屡推不进的讨论也逐步升级。

　　接受中国经济时报记者采访的专家对此表示，随着劳动及社会保障等领域实现与户籍脱钩，广义层面的户籍改革已让户籍自身的含金量和区分功能有所弱化。而真正破除户籍藩篱，还需区域间尽快实现协调发展。

　　户籍限制多因地方财力有限

　　对于户籍改革，国家层面早在2001年下发户改文件时便已明确“积极稳妥推进户籍管理制度改革”的方向。国务院2011年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)重申，“继续坚定地推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策”。该政策也被广泛解读为地级市以下市区将全部放开户籍制度。

　　正因如此，“户改几乎遭遇所有市长反对”的情况才引来舆论高度关注。针对地方政府对户籍改革态度不积极的原因，中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任张展新在接受中国经济时报记者采访时直言，除户籍与教育、医疗等公共服务挂钩等显而易见的原因外，根本原因还在于地方政府财力有限。

　　“地方政府预算多少相对固定，比如政府承诺对户籍人口实现保障全覆盖和对常住人口实现保障全覆盖所需财政预算差距巨大；与此同时，地方人大选举代表基本限于本地户籍，自然也会代表本地户籍居民声音。”张展新认为，在财力受限现状下，地方政府普遍对户籍改革不积极也属无奈。

　　对于一些地方事业单位招考设置户籍限制，是否是歧视外来人口？张展新提醒说，《通知》在明确稳妥推进户改的同时，也赋予了外来人口压力较大的地区一定自主决定权利。

　　根据《通知》，城镇综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定。在张展新看来，这无疑为“地级市以下市区将全部放开户籍制度”的政策要求留有余地。

　　户籍含金量降低、特征转变

　　近年来，随着城镇化快速推进，城乡一体化进程也在加快，特别是伴随农村土地纳入城市范围的扩大，农村人口户籍与城镇人口户籍间的区别也在逐渐淡化。

　　“随着农民对土地价格的认识不断提升，原本政府通过低成本征地完成出让以充实财政的时代已然不在。尤其是在当前楼市调控背景下，土地财政收入缩水也加大了地方政府的财政压力。”中国科学院地理科学与资源研究所城市与乡村发展研究室研究员刘盛和对本报记者表示，作为对被征地农民的补偿，政府在社保等公共服务配置上已经脱离了户籍制度，采用城乡社保全覆盖。这在一定程度上弱化了户籍制度背后附加的区分配置公共服务功能。

　　对此，张展新认为，农民出让土地换回公共服务是摆脱户籍制度限制后，给予农民的必要保障，属于广义范畴的户籍改革。此外，诸如劳动合同法和新社会保险法等都要求“人人平等”，实际上就是通过广义层面的户籍改革弱化户籍制度自身的含金量和区分功能。

　　“比如养老、医疗等保障内容已经直接对应劳动关系，即只要有劳动关系就要缴纳社保。这就实现了保障内容与户籍的脱钩。”张展新强调，与此同时，我国户籍制度特征也发生了转变：由原本城市户籍优于农村户籍、城市户籍歧视农村户籍转变为本地户籍排斥外地户籍。

　　加快区域协调发展打破户籍藩篱

　　近年来，在全国范围推行城乡社保全覆盖的同时，户籍制度自身的改革也在稳步推进。多地推出居住证取代暂住证的制度，赋予外来人口与本地户籍居民所谓“同城化待遇”。然而，户籍制度改革距离真正破除户籍藩篱的目标仍有距离。

　　“表面上看，地方政府是出于自身利益考虑才对户籍改革不积极，但其背后的真正原因是区域间不协调发展。”张展新认为，当前必须尽快着手促使大、中、小城市协调发展，淡化由几个城市群带头发展的格局。

　　对此，中国人民大学公共管理学院教授陈秀山在接受本报记者采访时表示，由于区域间存在差异，优势资源集中在诸如“北上广”等一线大城市，造成大量外来人口涌入，短期内加剧了大城市提供教育、医疗、交通、住房等公共服务的压力。

　　“由于这些公共服务提供存在周期性，势必导致政府对本地居民及外来人口配置服务矛盾的加大。”陈秀山认为，这不是通过户籍制度就能避免的。城市竞争是吸引人口的竞争，人口聚集带来税收、消费和经济增长。在当前户籍限制资源分配，而人口流动无法限制的前提下，势必造成流入地城市的人口福利难以保障。

　　陈秀山强调，解决这些问题需要户籍改革和公共服务增长同步进行，同时加快区域协调发展，逐步打破户籍藩篱。

　　张展新表示，在区域经济发展尚不平等的当前，完全抛开户籍对公共服务配置的影响，一味追求均等化是肯定无法实现的。