历史经验表明，任何脱离“促进民众收益最大化”的财税改革和税权制度，破坏而不是滋养国家的繁荣昌盛

　　中国是世界历史上创立税收与税权制度最早的国家之一，有极为丰富的税收与税权制度的历史。中国历史上赋税制度经历了多次大的变革，从春秋末期的“初税亩”——首次以法律形式认可土地所有权和地主经济的合法地位，到唐代的“租”、“庸”、“调”制，唐中叶的“两税法”，明代的“一条鞭法”及清雍正年间实行把人头税摊入土地、取消地主豪绅不出丁税特权的“摊丁入亩”制度。

　　赋税制度的历次重大改革，既有促进生产力发展、繁荣经济的经验，也有重税亡国的教训。合理、有效的税制支撑着经济的繁荣与社会的进步，同时也深刻地影响着中央与地方的经济、政治关系。熊彼特在1918年曾指出，研究财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”，研究税制变迁的历史更有助洞悉经济的变动。

　　税权划分是制度核心

　　春秋战国时代，王权衰落，诸侯崛起，周王朝的中央税收制度逐渐被诸侯的地方税权所代替。春秋时期，各个诸侯国相继实行“履亩而税”的田赋制度，均有完全独立、十分完整的征税权。诸侯国各自设立征税机构，并根据其“诸侯国情”确定不同的税制。

　　如齐国的“相地而衰征”，即根据土地的好坏或远近分等级征收田赋；鲁国的初税亩，即不分公田、私田，均按亩缴纳租税；楚国的“量入修赋”，即根据收入的多少征集军赋；郑国的“作丘赋”，即按田亩征发军赋。

　　秦始皇统一中国后，在中央一级设置治粟内史一职，主管国家财税，并辅有两丞分别掌管田赋和钱布。同时，秦王朝在郡一级设地方税务机构——少府、户曹、仓曹，分掌地方财税。自秦以后，国家财政收支与皇室收支开始分开管理，分设管理机构。秦代主管中央赋税的官吏是治粟内史；负责收取山海池泽税以供皇室之用的是少府。

　　汉朝的税权制度基本承袭秦制，但又有不同。汉武帝时采纳桑弘羊的建议，实行盐铁专卖，在各地设盐官，在产地设铁官，管理盐铁专卖和征税。这就把国家最大、最主要的税源控制在中央政府手中。

　　在税收制度上，唐前期实行中央高度集权的税收管理制度。这个体制由中央、州、县三级构成。国家税收由中央统收统支，地方政府只有依法征税、纳税与输税的义务，没有制税的权力与擅自支用国家税收的权力。唐前期，中央政府主管税收工作的部门是户部、司农寺与太府寺。其中户部是税管工作的中枢。

　　户部对税收工作的管理，有以下几个方面：制定地方政府征税的依据——“度支旨符”与“度支长行旨”，制定地方政府纳税的标准——“作样颁州”与“样输京都”，规定地方政府完税与解缴入库的期限，规划税物的积储地点和中转路线。

　　安史之乱结束后，唐中央朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方。于是，从法令上看，唐后期的税收就有了两大类目：一类是中央直接受益税。这些税由中央政府直接征收与支用，故总称为中央直接受益税。但在现实中，常被藩镇非法分割。另一类是中央与地方分享税，即唐后期颁行两税法所规定的两税。

　　整体上讲，宋王朝在960年-1276年这300多年的统治中，特别是北宋时期，税权是高度集中的。在财税法度上实行“天下支出悉出三司”，地方经费要由朝廷统一控制和管理，防止地方政府为了增加自己的支出而侵占、挪用中央税收。这是从支出的角度来加强中央税权集中的。

　　元代由中书省统管财政，后设尚书省代替。地方由行省综领督办，由路府总领征收。这是一种逐级科敛的体制，即在路总管府总领的前提下，实行元代规定的“府科于州，州科于县，县科于民”的体制。这一体制的层次是比较多的，这使中央财权更为高度集中。

　　明代税权制度有自身的特点：其一，从中央税务机构与地方税务机构的设置来看，它第一次将中央与省级行政机构结合起来，形成征税的主体；其二，明代财税征收主要有三种方式，一是中央直接征收，二是州县征收后上解中央，三是地方征收后留为己用。其中前两种在全部税收中所占的比重一般在70%~80%左右。这说明中央税权是高度集中的；其三，中央对地方税收有经常性的监督检查制度。中央颁布有关征税的法令，并派人亲自监收赋税。户部屡有严责地方官完办税粮之奏请，并且往往能得到皇帝的批准。

　　清王朝最初实行的是解款协款制度。这一制度的主要内容是：中央政府统一管理全国的收支，户部拥有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉中央命令征收各项赋税，存入公库，然后奏准开销各项经费，如有节余均须解运中央或收支不敷的邻省。

　　雍正在税制方面进行了两大改革：其一，实行摊丁入亩制。雍正二年，他在全国普遍推行“摊丁入亩”，即将定额的丁银平均摊入田亩，再以田亩为依据，并入田赋课征。取消了几千年的人头税，促进了农业的大发展。简化了税制，既节约了征收费用，又便利了中央的督管。增加了财政收入，充裕了国库；其二，以耗羡归公为手段，扩大地方督抚的支用权。

　　分成比例知兴衰

　　从汉到清，中央与地方的财税分成比例明显不同。

　　汉代中央与郡的赋税比例一般是4:6或5:5，中央的财政收入一般不高于地方。唐代初期，中央与州的财税比例一般为5:5，即一半留州，一半上交中央。唐后期实行两税三分制，州将全部财税分作“上供、送使、留州”三部分，在留州、送使之后的剩余部分作为“上供”。中央掌握的财政一般低于全国两税收入总额的一半，一般为4:6或者4.5:5.5.

　　宋代对地方政府采取“制其钱谷”的政策，各州赋税收入除日常供给外，凡钱帛一类一概“辇送京师”，于是，中央与州的财政分成比例一般是中央高于地方，大致为6:4或6.5:3.5。到了元代，这一比例继续向着有利于中央的方向发展。根据武宗时中书省“常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭”的奏言，可以约略估计，各地财赋汇总行省后，上交中央与留省自用的比例为7:3，即中央占70%，行省占30%。而明代央地分成达到中国封建王朝最高峰8:2。即使清代仍然高达7:3.

　　从历史上中央与地方财政分成比例的变化中可看出：中央财政掌握的比例一般应在60%~65%之间最恰当。如果低于50%，特别是低于40%，那么地方就容易形成割据和分裂。因为地方财力一旦与中央财力对等，甚至超过中央财力，地方政府只要略微施加一点影响，权力的天平就会倒向自己一边，中央政府将受到挑战。

　　但中央掌握的财政比例如果高达70%甚至80%，地方将失去积极性和责任心，地方政府会认为自己完全是为中央政府卖力，得不偿失；地方政府的支出将超出收入，地方政府将处于紧运行状态；贪官将拼命搜刮百姓，造成官逼民反。

　　比如元代的灭亡正在于此。一方面，元代地方官不敢擅自动用属于国家的府库帑藏，为满足衙门费用之需，只得私下向百姓征敛，使得民怨鼎沸。而此时，元朝廷内讧不断，上下分崩，水火击射，左右攻伐。终于在1368年8月，明将徐达攻占大都，元朝灭亡。

　　镜鉴启示

　　启示一，财税权力的纵向配置不是为了仅仅在中央与地方之间进行权力分割，而是为了推动经济发展和民生改善，尤其是让老百姓获利。

　　历史上财税权的配置，基本上是在中央王朝与地方政府谁获利上进行制度安排，不管谁获利，牺牲的可能都是百姓的利益。中央王朝与地方政府不管是谁获得了更多的税收，基本上都是满足自身的需要，并没有用于百姓生活的改善。新中国建立后，中央政府与地方政府在财税权上纵向权力的配置，解决的是由谁和如何为广大民众提供更多公共服务的问题，这种权力的划分有一个基本出发点：促进民众收益最大化。

　　启示二，不断推进财税体制改革，使改革的进程与经济社会发展的进程相适应。

　　中国几千年来的封建王朝不断进行财税体制的改革，其改革的目的是为了在当时历史条件下尽可能地加强中央政府的权力，确保王朝权力的持久性。今天同样要不断推进财税体制改革，目的是为了更好地推动经济社会又好又快发展。应当在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。

　　这里的关键是对事权的界定，要深入研究中央政府、地方政府事权的内涵、范围以及各自的特点，对事权背后的财力要求进行分析，找到事权划分的基本依据。同时要逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

　　启示三，中央与地方财税权力的比例划分不应仅仅局限在数量上，应当着力于发挥地方积极性的同时，防止地方政府极力把自身的财税收入最大化，从而损害中央政府的调控能力。

　　当年唐宪宗的“两税三分制”，意味着唐王朝中央政府正式承认了地方州郡和藩镇在财政上的权力。这一制度既保证了中央财权的集中，又有利于地区经济的发展。但由于唐后期三权衰败，中央税权受到严重挑战。藩镇不择手段地争夺两税上供额，于两税之外加税，增加地方税收。藩镇常常分割中央对于工商税的法定征收权，自设税务机构，截留、挪用中央财税。现在，虽然不是出现“藩镇割据”的问题，但地方政府把地方税收最大化的行为有可能会影响到国家利益。

　　例如，1月6日，《控烟与中国未来》报告指出，以百分制评价我国对世界卫生组织《烟草控制框架公约》关键政策的执行情况，我国平均得分仅为37.3分。和其他国家相比，我国的履约情况处在100多个公约缔约国的最末几名。造成这一状况的原因很多，其中一个重要原因在于烟草税属于地方收入。一些地方政府存在鼓励吸烟的动力，如有的地方发红头文件，为各机关单位指定香烟品牌；有的地方政府推动烟草企业上市，做大做强。类似的问题应当引起注意。