以街头游行和直接选举致使政权更迭的所谓“颜色革命”为参照，财政改革可称作“要钱不要命”的温和式改革

　　本刊记者年前在浙、湘、桂、京调查研究感受到，借鉴30多年前中央以“大包干”为突破口推动了农村改革进而启动了整个经济体制改革，目前财政改革正是当今改革的最佳突破口之一。决策层可以把财政公开作为改革“多米诺骨牌”中的首张，然后带动预算体制改革，影响行政管理体制改革，渐进并影响深远地切入政治体制改革。

　　阳光财政开启预算改革

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月实施，财政公开的步伐逐渐加快。财政公开尊重了公众的知情权，使得资金使用可以接受到外部监督，给各级政府部门花钱套上了“紧箍咒”，受到强烈关注与普遍赞扬。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算，往常每月点击量不超过3万次，公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

　　更有实质意义的财政公开，是在预算方案确定之前的“公开”。浙江省台州管辖的温岭市五年前即开国内先河，在乡镇试点“参与式预算”。温岭市委书记叶海燕向本刊介绍，现在已在全市乡镇推开并形成了多种模式。比如，新河镇在镇人民代表大会最后票决预算修正案前，增加了人民代表大会辩论程序；泽国镇在镇人大代表审议之前，通过公开摇号等形式产生民意代表，投票决定财政资金投向哪些建设项目。

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端。正因如此，广州市财政局等先行者公开预算方案后，公众在肯定之余，接着发现看不懂、看不明白，质疑是“虚假的公开”。为此，温岭推行“参与式预算”过程中，规定市、镇两级政府制定预算时必须详细，为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案。还创建制度规定，只要五个代表以上联名，就可以提出预算修正案。专门请财经专家培训人大代表。

　　目前，国内大部分地方的各级政府尚未推行财务公开。据本刊记者调查，主要原因有三：一是“不想公开”。部分官员担心职务消费利益受损，灰色支出空间压缩；二是“不愿先公开”。大家都处于观望状态，不做出头鸟；三是“不能公开”。

　　广西一位县长向本刊记者解释道，同是乡镇长，这个县和一街之隔的市区管辖乡镇相比，干部津贴收入要差一倍。本刊记者采访的浙江温州等地的公务员、教师津补贴一年过6万，而湖南、广西不少县只有万余元。

　　再如每一台公车费用的财政预算，本刊记者采访的广西某县一年约7000元，湖南某县一年约8000元，浙江某县约2.5万元。很多地方官员担心，公开以后，就会使存在不同行政层级、不同地区、不同行业的财政保障水平，以及公务员、教师的收入差距全部曝光，引发更大的社会矛盾。

　　倒逼行政体制改革

　　湖南省今年全省推行财政“省管县”，资金拨付精简了地市环节，多位受访县干部反映，“现在，‘市刮县’失去空间了，‘雁过拔毛’的可能性不存在了。”“省管县”财政改革连锁触动行政管理体制改革。这一点在较早推行这项改革的浙江省特别明显。

　　2009年，在此前多轮对部分县“放权”之后，浙江出台了全国首部推进“扩权强县”的省级政府规章，443项省级审批权限一次性下放到有县，被称为“浙江最大一次权力下放”。该省财政厅地方预算处处长倪学军向本刊介绍，正是财政管理向县级放权，打开了行政审批放权的空间，有效刺激了县域经济的发展。

　　“公务接待、公车使用、公费旅游”等居高不小，浪费财政资金，助长腐败，损害执政形象，是行政管理体制的一个顽症。湖南省公安厅从2009年以来，为了解决接待中讲排场、奢侈浪费和互相攀比现象，厅党组决定从省委常委、公安厅长李江开始，每月将厅领导与各处室的接待费面向全厅干部职工公开，效果立竿见影，紧邻公安厅的三家高档餐馆生意一天不如一天，只好将门面转让出去。本刊记者从省公安厅纪委了解到，实施以来接待费用降了四成；初步反映节俭风气正在形成，公众形象也得到提升。

　　决策前“拍脑袋”，决策时“拍胸脯”，出了问题“拍屁股”走人，留下一堆问题和债务，类似的地方政府决策祸患无穷。本刊记者采访的湖南、广西等中西部很多地区，近年来对乡镇实行“乡财县管乡用”，取消了乡镇财政的举债权，有力扭转了乡镇不顾实际盲目决策、债务急剧膨胀的现象。

　　2009年，浙江省委组织部和财政等部门合作，设置政府负债率等指标警戒线，同时把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系，列入审计范围。截至2009年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，并且向社会公开，成为在国内债务控制得比较好的省份。

　　众多采访对象向本刊记者反映，这两项改革必须齐头并进，才能互动双赢。行政体制改革不到位，财政改革也要被拖后腿。反映最突出的现象，乃是财政部门预算之所以难以执行、决算往往拖延到第二年下半年，在于各级政府年中出台的政策太多、领导超出计划的事情做得太多，这就导致支出膨胀，预算缺乏刚性约束。再如，从中央各部门的行政审批权力看，仍然过大且不透明，使得专项转移支付资金拨付过程中的浪费与腐败现象突出，地方政府多怨声载道。

　　“政改”的稳妥切入口

　　无财不政，“财”“政”攸关。把财政体制改革当作政改的稳妥切口的思路已经出现。财政部财政科学研究所所长贾康接受本刊采访时指出，中国可以通过推进理财的民主化、法制化，首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，包括人大审议预算制度权力的落实，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为，这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

　　据本刊记者走访调查，以“财改”推动“政改”的“共识”的主要支撑是，越来越多的国人认识到，民主的核心不仅仅是直接选举，还在于“预算民主”，即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义，而财政体制改革正可以“牵一发而动全身”，对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题，都能起到牵制作用，因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外，财政改革不会造成社会动荡。

　　贾康等学者介绍说，1880年前，美国虽然建立了直接选举和三权分立制度，但政府机关腐败满天飞的现象突出存在。1880年到1920年，美国经历了一个所谓“进步时代”，期间美国并没有正面展开看起来很激进的政改，而是主要从建立精细的预算制度、严格约束政府支出入手，并配以舆论监督等表达机制，走过了这个混沌时期。虽然中美政治制度不一样，但美国做法不无启示。

　　尤为关键的是，财政体制改革能够扩大公民的政治参与，推动社会的民主化程度，塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索，往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。

　　叶海燕告诉本刊记者，财政预算方面的审查权利一部分让渡给人大代表与民众后，“官员的权力变小了，市委、政府的压力大了”。但人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制；同时，政府的行为更有合法性了，为民办事效率提高了，有的事情政府没钱做，公众也能够理解，而不像以往常抱怨政府“无能”、“腐败”或“不公平”；此外，法律赋予的人大审议预算权较好落实。

　　实施以“财改”推进“政改”的改革思路，这条路径绝不会一帆风顺，能否成功的关键，乃在于中央要强力推进财政体制改革的同时，加强行政管理体制乃至干部人事制度改革的互动，从而遏制各级政府与领导干部的利益膨胀空间，破除改革的阻力。□