专访中国财税法学研究会会长、 北京大学财经法研究中心主任刘剑文：

　　在法学家眼中，预算法是一部事关民生福祉的经济宪法，而在普通民众心中，这部法律的重要性似乎还不及劳动合同法——在此次公开征求意见的过程中，截至昨天22时，劳动合同法修正案草案征求到的意见已达338879条，遥遥领先于预算法修正案草案二次审议稿(下称“二审稿”)的134001条。

　　预算法所遭遇的这种“冰火两重天”的局面表明，政府长期以来在预算领域的不透明最终导致政府预算走向了“神秘化”，民众的知情权和参与度都受到了局限。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，正在征求意见的二审稿虽然有不可忽视的进步意义，但在预算核心权力的配置上仍然没有实现立法权和行政权的平衡，本应属于人大的很多权力被虚置，这些问题应该在下一步的修法中给予足够重视。

　　第一财经日报：全国人大正在进行为期一个月的预算法二审稿公开征求意见，但无论是民众参与度还是媒体的关注度等方面都不太热烈，你认为这是什么原因造成的？

　　刘剑文：一方面是因为预算法专业性较强，另一方面是因为预算法一直都很“神秘”，民众对其了解度不够。预算包括政府的预算收入和预算支出，涉及到整个社会的财产权，是一个核心问题。比如，政府可以通过预算支出来创造更多的就业岗位和社会福利。

　　其实，预算法非常重要，因为预算法背后涉及到中央和地方的关系问题、立法机关和行政机关的关系、政府和老百姓的关系，可以说是经济领域内的“宪法”。

　　日报：你认为，现在预算法修订过程中所面临的突出问题是什么？

　　刘剑文：主要问题还是体现在预算权力的配置上，立法权和行政权之间还需要作出进一步平衡，目前草案中行政权力还是过大，本应属于人大的很多预算权力都被“虚位”了。

　　比如，草案的第十七条、十八条是关于预算权力配置的，这也是预算法的核心，但草案并没有赋予人大和人大常委会对草案的否定权、修改权和调整权，只是规定若人大和人大常委会觉得草案不合适，需要由政府来进行修改。

　　又如，二审稿第12条第2款规定，国家实行中央与地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人大常务委员会备案。

　　这个规定不合适，没有充足的法理依据，备案只是告知而已，按照立法法第八条、第九条规定，中央和地方的分权是中国重大的经济制度，这样的制度本不应该由国务院来制定具体办法，而应由全国人大或是常委会制定。退一步讲，即使授权国务院制定，也应该由全国人才常委会来批准，而非仅仅是“备案”，这其中体现出了立法权对行政权的限制问题。

　　人大权力的“虚位”还体现在二审稿“法律责任”这一章，草案中的法律责任主要是政府对政府责任的追究而没有人大作为权力机关对政府的追究，草案规定了人大要实施对预算的监督，却没有赋予人大相应的权力，这在现实中很难执行。这背后涉及到的实质是，预算法的责任除了行政责任之外，是否还包括政治责任。政府问责是行政责任，而人大问责是法律化的政治责任，下一步修订中应该加入关于全国人大及全国人大常委会问责的相关条款。

　　日报：我们谈到的很多问题都关系到行政机关权力过大而立法机关权力不足，现在也有声音认为，预算法立法过程中，部门立法色彩严重，是财政部的扩权，你对这个问题怎么看？

　　刘剑文：预算法的修订不应该算作部门立法，我国立法法规定，草案可以由行政机关来提出，不能因为是财政部提出的草案就说这是部门立法，最终还要提交由全国人大或全国人大常委会来批准，一旦财政部起草的草案完整地提交全国人大或全国人大常委会，以后的修改就由全国人大或全国人大常委会自己来完成，而不会再退回财政部修改。

　　日报：既然是由人大立法，那么人大自然可以根据宪法赋予自己的权力，为什么你前面所讲的人大的权力在草案中却难以体现呢？

　　刘剑文：预算法的立法宗旨应该是规范政府的收支行为，本质上就是要控制政府的权力，也就是要以立法权来平衡行政权，以纳税人权力来平衡行政权。

　　实际上，预算法的修改没有那么简单，它涉及到经济体制、财政体制和政治体制的改革，因此立法要考虑中国的国情，有一些问题我们建议在这次修法中加以解决，但有些问题可能这次解决不了，提出来形成共识之后下次再解决，这需要时间。但我认为，人大应该依据宪法将本应属于它的权力提出来，并充分行使。