国务院办公厅日前通过中国政府网发布了关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知，这标志着在原有的外资市场准入、经营者集中反垄断审查的基础上，我国构筑起更加规范、更加透明的外资并购境内企业管理制度。

　　值得注意的是，中国颁布的这一新规引起了外国投资者的广泛关注。对此，相关业内人士对记者表示，中国建立外资并购安全审查制度目的是鼓励和规范外资并购，与此前提出的“促进利用外资方式多样化”的政策取向相一致，并不存在排斥外资并购的问题。

　　制度出台顺应利用外资方式多元化趋势

　　目前中国已经连续19年成为发展中国家吸引外资的“冠军”，位居全球第二。随着在华外资规模的不断扩大，外资已成为中国经济社会发展中不可或缺的有机组成部分：贡献了1/3左右的工业产值、2/3左右的外贸进出口额和数以千万计就业岗位。尽管如此，在全球经济一体化的浪潮下，外资对中国经济可能带来的负面影响也不容回避。

　　“在一些战略性、涉及国家安全的行业做出规范和要求理所当然。”商务部研究院研究员何曼青认为，外资并购境内企业安全审查制度的出台顺应了当前我国吸收外资的新形势，也体现了中国外资管理的日臻成熟。

　　此外，尽管目前外资在华并购金额仅占我国吸引外资总量的5%左右，但未来外资在华并购将呈上升趋势，对于这一过程中可能出现的问题提早预判，促使外资并购更加规范，可以说是为未来发展预留了空间。

　　事实上，中国政府对于包括并购在内等多种利用外资方式一直是持积极引导态度。作为今后一段时期中国利用外资的指导方针，2010年4月公布的《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中就提出“促进利用外资方式多样化”，“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组”，也同时强调了“规范外资参与境内证券投资和企业并购。依法实施反垄断审查，并加快建立外资并购安全审查制度。”

　　“此次制度的出台与上述政策意见一脉相承，体现了鼓励外资并购和规范外资并购的基本原则。”北京新世纪跨国公司研究所所长王志乐说。

　　外资并购政策更趋规范透明可预见性更强

　　“经济全球化趋势不可逆转，但具体到国家肯定还是内外有别。”相关业内人士表示，“不仅中国，很多发达经济体都已经建立了外资并购安全审查的相关机制和制度。”

　　然而在我国，虽然学界、业界长期以来有诸多探讨，《关于外国投资者并购境内企业的规定》第十二条以及《中华人民共和国反垄断法》第三十一条也对外资并购安全审查所有涉及，但相对于外资行业准入和反垄断调查比较清晰的判定标准，此前我国的外资并购安全审查并未确立明确的审查范围、内容、工作机制和程序。

　　根据12日发布的通知，并购安全审查的范围是外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。

　　并购安全审查内容包括并购交易对国防安全、对国家经济稳定运行、对社会基本生活秩序以及对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。

　　高朋律师事务所合伙人姜丽勇说：“中国这项新规定的意义在于，为国家安全审查确立一个法制的框架，提供更高的透明度，以使得外国投资人能够了解究竟是否，以及能够在多长时间通过国家安全审查，而不是通过这项制度去限制更多合理的并购交易。”

　　姜丽勇坦言，这项新规可能在某种程度上增加交易的成本和不确定性。具体而言，在一个外国投资者发动一项目标公司为中国企业的并购时，以往必须考虑的事项包括：是否符合中国的产业政策；能否通过《反垄断法》的经营者集中审查等。而现在，他还必须考虑，此项交易是否涉及到中国国家安全，以及是否需要提起国家安全审查的自主申报。何曼青对此有不同的看法，她认为“明确了安全审查的范围和内容对投资者来说是好事，新规定将增强交易的可操作性和可预见性。”

　　此外，根据通知，在并购安全审查过程中，申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易。“允许申请者修改原并购方案，这是一种规范并购、促成并购的思路。”王志乐说，这显然有助于规范外资并购，而不是排斥外资并购。

　　仍待不断完善

　　事实上，加强对重要领域外资并购安全性的审查在美、欧、澳大利亚等发达经济体中非常普遍。据姜丽勇介绍，中国外资并购安全审查的新规比美国建立国家安全审查制度晚了整整36年。

　　相关人士普遍认为，中国新出台的安全审查新规有向美国、澳大利亚等相关制度“取经”的痕迹，例如工作机制方面建立部际联席会议制度以及在审查范围方面除考虑传统的“国防安全”外，对国家安全给予新的诠释，考虑基础设施对国家安全的潜在影响。

　　同时，此次公布建立的安全审查制度仍然只是初步框架，定性的表述较多，审查标准等方面仍待细化和落实，特别是审查范围内不同行业特点迥异，所谓安全的标准到底为何恐怕要根据国内外行业的竞争、发展动态去判断。

　　姜丽勇建议，如果要把对正常交易的影响降至最低，一个有效率的审查机制就非常重要，其中包括建立必要的事前磋商机制，严格遵守审查期限，立案标准清晰而且合理等等。