把深化社会体制改革提上并纳入改革议程

　　中国经济时报：中共十七届五中全会明确提出，要“更加重视改革顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制”。将社会体制改革放在战略高度。中国社会体制改革的迫切性表现在哪里？

　　丁元竹：中国在20世纪50年代开始建立以计划经济为特征的社会体制，20世纪80年代又开始借鉴发达国家的经验对传统的社会体制进行改革。目前的中国社会体制既带有计划经济时代的特征，又带有发达国家的一些特征。如果说改革开放前三十年是通过完善市场经济体制来释放市场主体活力的话，那么，进入新世纪以来，中国需要通过完善以市场为基础的经济所需要的制度完善来进一步提高生产效率，建立合理的利益格局，充分动员公众参与社会生活。包括：其一，通过这种参与来实现民主决策和科学决策，使经济社会发展更加贴近人民群众的生活需要；其二，通过公众参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担，实现社会发展方式的根本转变。因此我们迫切需要进行社会体制变革。

　　从改革全局看，社会体制改革也是中国改革的重要组成部分。改革是一个整体。没有社会体制改革或社会体制改革滞后，经济体制、政治体制和文化体制改革会步履维艰。改革是为了激发发展活力。经济活力源自产权明晰和竞争环境公平，社会活力来自利益格局合理和生活环境公正；政治活力产生于权利平等和民主决策机制完善。文化活力来自于以上三个方面的相互作用形成的社会行为模式。一个社会越平等，信任就越大，凝聚力就越强。因此在中国改革的顶层设计中，必然包含经济体制、政治体制、文化体制和社会体制这四个部分极其相互间的关系。

　　中国社会管理创新面临的挑战有其深刻的社会体制原因

　　中国经济时报：2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。去年以来，各地普遍开展“社会管理创新年”活动。2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话时说，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。您怎样评价当前的社会管理形势，以及如何进一步推进社会管理创新？

　　丁元竹：我认为，当前中国社会管理创新面临的挑战有其深刻的社会体制原因。一是社会管理中的诸多难点问题都与社会体制改革滞后有关。21世纪中国收入差距不断扩大，从表现出来的问题看，社会体制的改革和创新显得尤为重要。2011年，中国城镇人口已经超过总人口的50%，在推进城镇化过程中，要及时提高农民在土地增值收益中的分配比例，从公平公正和长远发展设计征地制度。二是在涉及基本公共服务问题上的利益冲突已经触及到中央与地方对农民工的财政责任划分问题，涉及到中央和地方事权与财力匹配体制的改革与完善。三是户籍制度限制了城乡人口的流动，形成了城乡分治分割的局面，以至使在当前面对两亿多的进城农民工及其家属，各地在基本公共服务供给上束手无策，新生代农民工对于工作权利、公民权利、与城里人平等地位的追求等，成了当前社会发展的难点问题。2.5亿流动人口由于代际关系的变化，与居住地居民的冲突表现在两个方面：一是利益冲突，包括诸如就业、基本公共服务体系的分享，二是认同冲突，主要是社会融合问题。在利益冲突基础上的族群缺乏认同是当前流动人口交际中地区社会冲突的基本原因。

　　令人欣喜的是，各地在实践中的社会管理创新为社会体制改革积累了丰富经验。例如，针对经济社会发展面临的新情况新问题，各地从实际出发，积极探索，积累了丰富的经验，包括完善民意表达机制，协调利益关系；加强社会关爱，促进社会互助；关注人民生活，夯实民生基础；寓管理于服务之中，在服务中实现管理；改革流动人口管理方式，应对人口老龄化挑战；探索城乡社区治理模式，做实基层社会管理基础；完善社会管理格局，激发社会活力；完善社会风险评估机制，提升应急管理能力；优化体制机制，提高社会管理效率，等等。

　　当代中国社会体制改革和创新的目标模式

　　中国经济时报：您认为社会体制改革的模式是什么？

　　丁元竹：社会体制是指在特定的社会中，人们之间社会关系的模式，它以利益格局和参与方式为边界条件，以平等为价值基础，通过志愿机制动员社会资源，充分激发个人和集体的参与热情，通过社会自治实现社会善治。换句话说，社会体制是指是为了处理社会事务而建立的约束个人和群体行为的规范，包括如何最有效最合理地分配财产，如何对社会事务决策，以及如何参与社会生活等。

　　回顾社会主义市场经济体制改革和完善的历史，我们经历了一个对社会主义经济体制的认识不断深化的过程。社会建设被提上议事议程的时间并不长，看来，社会体制改革也需要一个逐步认识的过程。目前，我们还不能完全把社会体制描述清楚，但是，比照经济体制改革的历史经验，可以先建立一个目标模式，然后沿着这个目标模式不断推进还是可行的。

　　针对当前我国面临的各种问题，我们把当代中国社会体制改革的目标模式界定为“建立在合理利益和公正决策边界下公众参与”，并认为比较理想的社会体制是这样的：在合理利益和公正决策边界下，它依靠社会自身的力量动员公众参与社会生活和公共事务，社会要受到约束，由国家来提供人人享有的基本公共服务。在这种体制里，也还存在许许多多方面的不公，但基本平等和公平正义是可以确保的。

　　建立中国社会体制的“宏观调控与微观搞活”制度环境

　　中国经济时报：怎样实现上述目标？

　　丁元竹：首先通过顶层设计和创新建立中国社会体制的“宏观调控与微观搞活”制度环境。一是明确社会进步、社会秩序、社会和谐是社会宏观调控的目标。社会宏观调控的手段包括发展规划、公共财政、社会规范，以及行政手段。总体来看，中央政府在社会领域宏观调控问题上的责任是确保基本公共服务的均等化，制定地方政府、基层政府、社会和企业参与社会事务的制度框架。地方政府则负责社会组织、慈善事业、基层组织、公民参与等社会事务。在这个框架内，地方和基层政府、企业、社会组织和个人的参与空间大大拓宽。

　　二是明确顶层设计的主要任务是规定社会进步的目标、原则、社会发展的基本路径。把社会管理创新的具体实施手段交给地方和基层政府自己去根据实际情况不断发掘符合本地特点的新方法和新思路，并在中央政府规定的目标和原则框架下行事，从而突破中国两千多年来一直不能走出的怪圈：中央政府在制度设计上细致周密，地方政府政策粗糙无序。在经济领域，中央政府要围绕着国家经济稳定有序和可持续发展研究经济的宏观调控措施，把具体的经济运行交给市场去调解；在社会领域，中央政府要围绕着国家社会稳定有序和国家统一研究社会的宏观调控措施，包括建立和完善基本公共服务制度和体系，把具体的社会事务交给基层政府和社会去解决；在文化领域，中央政府要围绕着加强国家和民族的凝聚力建立核心价值体系，把具体的文化活动依据性质交给社会和市场运作，然后潜移默化成为社会凝聚力。

　　三是要不断提升多元治理艺术水平。社会是特定的制度结果，也是教育和居民文化培育的过程，它通过人的自治能力锻炼，自治纽带形成，增进个人责任、公民意识、社会自主性，使多元治理制度成为可能。实践表明，中国社会的发展已经显示出社会需求、公共资源、多元治理之间衔接的可能性和可行性，当然，它还需要不断历练，各级政府应创造条件使其不断发展，逐步完善。完善多元治理，需要进一步创造四个基本条件：其一，公民文化素质和社会责任的培育，它是社会价值的基础，它的培育需要一个较经济发展更长的历程，甚至可能不是一代人能够完成的，但必须从现在做起。其二，完善法治和政策环境，它是多元治理的规则基础，这些现阶段我们是可以做到的。其三，个人权利保障，确保公民的知情权、表达权、参与权、监督权、选举权与被选举权，它是社会的理性基础，也需要一个过程，它也需要每个人有足够的经济能力和参与公共事务的能力，以便能够承担起个人对社会的责任。

　　建构社会体制的运行机制

　　中国经济时报：微观上，怎样具体操作？

　　丁元竹：通过“优化利益格局、重塑微观主体、创新运行方式”建构社会体制的运行机制。一是优化利益格局。利益关系包括收入分配、中央和地方的财力与事权、阶层收入群体或利益集团关系等，它们通过财政收支、社会福利、社会保障、基本公共服务等来实现。在社会体制的建立和完善上，政府最应当做的是，建立合理的利益格局，鼓励公众参与社会生活。只要政府能够做到这一点，真正保护弱势群体的基本权利和人们的合法利益，每个人在社会生活中才会发挥自己的积极性和创造性，关注公共事务，形成社会合作，整个社会秩序才能够很快建立起来。要坚持社会主义市场化改革的基本方向，通过打破“特殊利益集团”来深化经济体制、社会体制、政治体制、文化体制的改革，尤其要打破资源和权力垄断，通过合理的制度驾驭资本，铲除权贵资本产生和转达的土壤，建立官民互利机制。

　　二是要在中央政府层面进一步理顺的关系包括有关社会发展的财税体制及中央与地方的关系、慈善捐赠体制、国际社会组织管理、社会组织改革与发展等一揽子问题。引导公众关注社会生活，需要政府鼓励和支持社会组织等参与建立公众参与机制。政府要帮助市场把蛋糕做大，更要指导市场把蛋糕切好。个人、企业、甚至包括地方政府追求本地利益最大化无可厚非，中央政府要最大限度发挥统筹协调作用，这就是宏观社会调控，也是社会管理的最顶层设计。

　　三是再造社会治理的微观主体。在当代中国，所谓微观治理主要是指事业单位、企业、人民团体、社会组织和基层组织的自我治理，包括它们自身的绩效和问责性。再造社会治理的微观主体，其一，事业单位在去掉两头之后，中间部分进入社会组织，就要按照社会组织的要求，对服务对象、资助机构问责，同时考量其投入产出。其二，企业在社会管理领域主要是考核其社会责任。其三，人民团体是中国历史发展过程中出现的一种特殊的组织形式，其自身也面临着改革创新。其四，把社会组织交给那些来自不同背景的志愿者领导人组成的理事会去治理。其五，农村基层组织和城市社区居委会要探索公众参与的方式。公民社会的最终责任主体是公民个人，每个公民为自己负责，也为社会负责，从而形成以村民自治与社区自治为基础的社会治理。从基层着手建设社会，各地迈出了不同的步伐，应当鼓励、支持、引导、提升，从中找出中国社会治理的新路子。其六，从搞活微观机制入手还要努力培养社会企业家。热情、大胆的社会企业家是必需的，也是要创造条件加以培养的。要把培养社会企业家摆在创新社会管理的重要位置。从国际经验看，活跃在许多国家的社会企业家不受年龄、职业、性别等因素的限制，有些甚至是退休人员，但是创造了令人钦佩的成绩。

　　四是创新社会体制的运行方式。其一，要创新政府的社会管理方式。要明确，政府参与社会和社会组织、公众参与社会的办法是不一样的。社会组织和公众自己不能创造价值，除非募捐和允许开展经营活动，这样，它们就需要政府的法律支持，由此就产生了对慈善法律和法规的需求以及对社会组织管理的需求。所以现实的社会生活中，政府往往容易自己把这些收入分发给社会的弱势群体，直接参与社会生活。在许多情况下，政府与社会生活存在一定距离，也限于人员的专业化，不能提供公众需要的社会服务，在这样的环境中，政府在社会领域做得越多，问题越大，社会对政府的需求越多，结果就陷入恶性循环。其二，社会组织往往过分强调了自己的独立性，忽视了自己对政府的需求。凡此等等，这些问题都需要进一步澄清。其三，进一步完善公共参与机制。公共参与包括民主参与决策、参与社会组织、基层组织的各种事务。公共参与的根本目的是确保自身和社会弱势群体的利益，所以，公共参与过程也包含了利益博弈。这些，都需要政府和社会的充分认识，进一步解放思想。

　　五是积极推动社会创新。其一，“创新”应当包括政府如何进行自身社会管理职能的改革和创新。政府要全心全意地提供公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担就是说，社会管理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责。其二，鼓励社会组织以有效模式来提供社会服务，同时实现自身的可持续发展。其三，指通过发挥人们的创造性，以新的方式解决住房、青少年、刑释解教、公共服务、社区管理、无家可归者、残疾人，等等社会问题。鼓励社会企业家把公共部门延伸到市场领域，或者说把市场手段引入到公共领域，使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和可持续性。通过社会企业家的培养和项目的开发，努力克服当前社区居民、社会成员参与公共事务的“冷漠症”、社会组织发展缓慢、社会参与主体单一等一系列疑难问题。