——35位市长谈地方政府如何推动低碳转型

　　日前，国家行政学院举办了第一期低碳城市规划与建设专题研讨班。期间，来自35个省区市有关地级市(地、州、盟)的政府市长(专员、州长、盟长)，就“低碳约束下的地方经济发展”问题展开了热烈的讨论。研讨中学员认为，发展低碳经济做好节能减排，既是义务也是责任。但是，在实践过程中，他们却面临加快地方经济发展与低碳转型的双重压力。

　　当前，我国正处于工业化、城市化加速发展阶段，经济高速增长必然带来温室气体排放的迅猛增长。地方政府面临着加快经济发展与低碳转型的两难选择。具体表现在以下几个方面：

　　1。资源型城市、老工业基地、重化工业占比较大的地区，低碳转型困难高于全国。大部分资源型城市，既是老工业基地，又是重化工业特别是煤电产业占比较大的城市，如邯郸市、徐州市、榆林市、阿勒泰、海西州等地区，煤炭消费量占一次能源消费总量的80%。“十一五”以来，虽然单位GDP能耗年年显著下降，但由于底子差，基数大，时有反弹。这种以煤为主的能源消费结构，是低碳转型的主要障碍。

　　2。欠发达地区存在“低发展水平下的低碳排放基数制约”的矛盾。目前，阿勒泰、滁州等一些欠发达地区，总体碳排放水平低于全国水平，在低基数基础上还要持续降低能耗比，是困扰这类地区建设低碳城市的突出问题。如滁州市人均能耗只有全国的44%；单位GDP能耗只是全国平均水平的88%。从数据上看，滁州好像已经是一个低碳城市。但深入分析，滁州碳排放水平低的原因，主要是经济不发达，消耗能源少的农业占GDP比重达23.3%。在这样的低基数基础上还要持续降低能耗比，对滁州这样正处于工业化加快推进阶段的地区，无疑是一个挑战。

　　3。发展低碳经济的政策手段单一。“十一五”期间，我国实现降低单位GDP能耗20%的目标，主要依靠的是行政手段，即减排压力主要依靠指标的层层分解来约束地方政府和企业。由于激励约束机制不健全，“奖励少、惩罚多”，加之低碳技术的改造和应用成本较高，不少中小企业缺乏发展低碳经济的内在动力。大型企业尤其是垄断企业凭借其垄断地位就能获得超额利润，能源环境成本的约束作用弱化，发展低碳经济的外部压力不足，导致高能耗、高排放、高污染的现象仍然普遍存在。

　　4。现有的财税体制不适应低碳转型。35位市长几乎一致认为，在分税制下，地方不发展经济就没有税收，就保不了稳定，也保不了就业；而在短时间内大幅压低能耗排放，必然会制约地方经济发展，影响地方财税增收。中央与地方财权事权不统一、不匹配，不适应低碳转型。尤其是一些老工业城市反映，由于历史原因，老工业城市多为贡献型财政体制，上交国家多，地方留成少，长此以往，造成地方“转方式，调结构”的财力支撑条件不足。以淄博市为例，2009年全市完成境内税收260亿元，其中留归地方的只有74.66亿元，仅占28.72%。境内特大型国有企业齐鲁石化公司2009年纳税总额达75.82亿元，而地方分成部分只有4.25亿元，但同期齐鲁石化公司的SO2和COD排放分别占到全市工业排放总量的27%和10%，这两者之间显然是极其不相称的。

　　5。低碳城市建设缺乏“资金支撑和技术支撑”。从资金成本看，“十一五”期间，我国降低碳排放成本大约94元/吨，这与我国出售CDM的价格相当。如果“十二五”时期，我国降低碳排放的成本也按此水平匡算，全国可能需要上万亿元的资金才能够达到降低单位GDP碳排放强度40%—45%的目标。显然，资金是低碳城市改造的主要约束因素。从技术条件看，目前国内企业尚不具备对低碳技术设计、规划及整个产业链的实现能力。近年来，尽管相继出台了一些鼓励节能和低碳技术研发的优惠政策，但各地区低碳技术研发和推广能力远远不能适应形势发展的需要，多数核心技术需要进口，这在很大程度上制约了地方发展低碳经济。

　　6。低碳经济缺少具体明确的政策法规支撑。目前我国较为完善的低碳城市标准是2010年3月19日中国社科院公布的《评估低碳城市新标准体系》，但这只是倡导性的体系。现行《环境保护法》是1979年制定的，最近一次修订是1989年。21年过去了，全国环保事业发展一日千里，而立法却原地踏步，形同虚设。全国人大曾在2002—2008年间，不断建议修改《环境保护法》，但是始终未达成一致意见。由于全国没有专门的法律法规，也没有相应的保障机制，作为承担发展低碳经济任务的主要部门(如发展改革部门、环保部门、工信部门等)，面对企业钻空子、违法成本低的情况，无所适从。如果强行采取行政手段，又造成政府与企业甚至与老百姓的利益冲突，陷入“政府有压力，企业没压力”的尴尬局面。