近日，经过媒体的呼吁和争论，预算法修正案草案二审稿(下称“修订稿”)引起了各方的广泛关注。截至昨日，提交意见数更新至25万余条，热闹状虽不及同期征求意见的劳动合同法修正案(近50万条)，但已远胜出同样专业度较高的《证券投资基金法(修订草案)》(超过7万条).

　　围绕预算法的关切涉及方方面面。例如地方政府是否获准自主举债？人大的监督能否做实？如何提高预算管理的完整性、科学性和精确度？这些实质性的突破在换届之年显然会成为“不需完成的任务”。因此，关注焦点最后定格在可以做实的一件事上——是否保留央行对国库的“经理”职责。

　　由于中国法律体系的“部门立法”特征，预算法起草内容被广泛认为具有鲜明的部门倾向。央行和财政部在国库管理上的“争夺”，更成了预算法讨论中最具戏剧性的一个章回。然而，如果站得更高，你会发现，国库究竟由谁来管，相对而言，其实远非一件重要之事。

　　结构完整&权力制衡

　　地方举债，由于事关中国整个金融和财政体系，牵一发而动全身，并非此次预算法修订所能覆盖，这是可以理解的。但是，在完整精细管理和权力制衡两个方面，此次修订内容虽有进展，但起草部门给自己留下“自由空间”的痕迹也十分明显。

　　宏观和预算数据不完整、不精确乃至缺失，一直是中国财政预算体系的硬伤。体现到预算报告中，有客观数据收集能力的制约，也显然存在主观因素的驱动。此次修订明确提出“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”，可被视为积极信号，预算报告应当覆盖完整的方向十分清晰；然而，修订稿又说，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤，由国务院依据本法作出规定。”这意味着，这几个部分的预算，日后可以基本按照起草部门的意愿和节奏来制定和实施。

　　在没有推动和压力的情况下，起草部门有多大的意愿和动力来迅速推进预算的完整性和透明化呢？符合逻辑的答案是：没有太大动力。从目前提交给人大的预算报告来看，公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四项的覆盖均不完整。事实上，由于对中国国家资产负债完整统计的长期缺失，宏观经济部门和公众无法对国家的资金和预算状况有清晰和全貌的把握。最近中国社科院课题组从资产负债表的角度对中国资产的规模和构成进行了估算(参见图1)，类似的研究方法和数据统计框架应尽快引入预算体系并在立法中有清晰的表达。

　　另一个重点在于权力制衡。制衡是权力有效运转的重要条件，立法机构对预算机构的制衡和监督早已成为全球的共识。美国的“预算拉锯战”让我们充分体会到权力制衡的成本以及推向极致时的荒谬。然而，这不是我们拒绝权力制衡的理由。美国远在权力制衡轴线遥远的另一端，而我们目前还站定在起步的这一端。人大如何有效监督和制衡财政和预算，依旧是当下最重要的课题。

　　数据显示，1996年至2011年，全国财政收入预算的平均增速为10.43%，而预算执行金额的平均增速却是19%，预算编制的误差高达82.17%。误差主要来源是财政超收，2011年达到历史峰值的超收规模超过14000亿元，占当年预算的16%。没有法律和人大在预算制定和预算调整中的硬约束，很难想象和相信中国财政会成为一个负责任(Accountable)的体系。

　　思考中国的财政预算制衡框架，需要站在更高的决策框架下来进行。在最高权力决策框架内，人大体系被赋予怎样的职责和权威，其实才是人大能否制衡财政预算体系的根本。

　　一个引人深思的故事是，某个重要国际金融组织曾经综合评估全球经济体财政体系并列出了一个排名，并不让人意外的是，中国的排名相当落后。这个排名在中国政府的强烈抗议下没有最终发表，但一个国家财政体系的质量和声名不可能永远靠抗议来保全。

　　央行vs财政部

　　在权力制衡的大框架下，再来谈谈央行和财政部的国库经理之争。大致的脉络是这样的：始于1985年，央行开始经理国库。2001年国库集中收付制度试点改革推出，财政部的力量逐渐加强，央行的国库经理职能逐渐弱化，时至今日，基本形成了税收收入主要通过央行经理的国库、支出主要通过财政部开立在商业银行专户的格局。

　　目前地方的通常做法是，财政的国库在央行国库设立单一账户的同时，再在代理商业银行开设零余额账户等若干个账户，国库单一账户成为一个过渡账户，财政支出资金先由代理银行的零余额账户划给商品与劳务供应商，再与央行国库清算资金。

　　数据显示，截至目前，各级财政部门在同级国库共开设1万多个预算内外和预算专项存款账户，在商业银行开设17万多个(2010年3月底该数字曾达27万多个)各类资金账户。而审计署今年透露，对54个县财政性资金审计调查结果显示，已推行国库集中支付的47个县财政支出中，有874.52亿元(约占58%)实际未实行国库集中支付，仍是拨付到各预算单位在商业银行开设的账户。此外，根据央行国库局局长刘贵生撰文，据不完全统计，2006年~2010年，央行的各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元——除了混乱之外，恐怕找不到对现状更合适的形容词了。

　　那么为什么财政部不愿通过央行的统一系统，而另辟蹊径呢？ 除了自主权的考量外，有关的就是利益了。目前，财政存款余额高达3万亿元(见图2)，在中央国库现金管理商业银行定期存款招标规模逐步增大的背景下(2011年总额达到4500亿元)，对应的利息自是一笔不小的收入。

　　这时，我们不能不追问另一个问题，在财政基本平衡的前提下，为什么财政存款会如此之巨？首先，这其中有合理的部分，各项收入和支出有一个时间差，有一定的现金沉淀当属正常。但3万亿元的存量很难全部用时间差来解释，按照财政部的说法，这些存款其实已经“支出”了。但据业内专家分析，超收金额巨大，很可能是财政存款高的重要原因。也就是说，本来应该更快进入收支循环的资金因为来自超收，因而沉淀成了财政存款。

　　此外，如果比较中央和地方的财政收入和支出数据(见表)，你会发现，中央财政收入的80%用于转移支付，这是一个匪夷所思的高比例。转移支付旨在均衡地方财力差距，中国区域的财力差距真有如此巨大吗？如果按照税收和税源的一致性原则(税收在何地产生，就在何地上缴)来制定税收框架，那么各地的财力差距会立刻“缩水”。

　　事实上，对于有关部门来说，保留目前架构(即巨额财政资金来往)的“潜台词”是，让财政资金最大限度地收缴和集中，然而再由“我”分配出去。一个聪明的理由是，地方用钱缺乏约束，因此“我”来安排更为靠谱。那么，谁来约束财政部呢？

　　因此，有效的解决方案恐怕是：从最高权力架构层面落实人大对财政的监督；同时，所有财政资金都需直接放入“国库单一账户”——这个国库可以由央行来经理，也可以通过财政部自建的系统。两者的区别在于，后者需要大量资金人力时间投入，才可能在未来的某一天建成——而这个系统，央行业已拥有，且运转顺畅。